КУРСОВАЯ РАБОТА
Современные теоретические модели
бюрократии
2009
Оглавление
Введение
Глава I. Экономическая теория бюрократии
§1. Теория общественного выбора
§2. Теория Вильяма Нисканена
Глава II. Бюрократия с точки зрения нового институционализма
§1. Рыночная модель бюрократического устройства
§2. Сетевая модель бюрократического устройства
Заключение
Список использованных источников и литературы
Введение
Первые теоретические модели бюрократии принадлежат Максу Веберу и Вудро Вильсону, которые на рубеже XIX – XX веков разработали иерархическую теорию этого политического явления. Их труды признаны классическими, они сыграли основополагающую роль в развитии анализа бюрократии и бюрократизма.
Но, как и все в мире политики, бюрократия подвержена изменениям. Она является динамически развивающейся категорией, поэтому ситуацию в конце XX века попросту невозможно рассматривать с точки зрения концепций вековой давности. В связи с этим обозначилась тема исследования: современные теоретические модели бюрократии. С развитием демократических режимов, внедрением рыночных отношений во все сферы общественно-политической жизни, исследование бюрократии перестало быть монопольным правом гуманитарных наук, таких как политология, социология. Большинство современных концепций созданы экономистами. Они рассматривают бюрократию, прежде всего, как процесс производства общественных благ и различного рода услуг.
Хотя, конечно, следует отметить, что во всем многообразии теорий не может не быть дифференциаций, различий. Часть исследователей рассматривает бюрократию исключительно с отрицательной, негативной точки зрения – как способ обогащения чиновников, действующих только в своих собственных корыстных интересах. Другими учеными признается положительная роль бюрократии и чиновничества – вся их деятельность направлена на удовлетворение потребностей общества, создание благ. Некоторые исследователи отмечают замкнутость бюрократического аппарата, другие, напротив, говорят о расширении взаимодействия бюрократических органов и негосударственной сферы.
Таким образом, можно сказать, что существует большое количество концепций, дающих абсолютно разное толкование явлению бюрократии. Поэтому тема исследования является очень актуальной, ее значение велико не только в теоретическом плане, но и в практическом, поскольку позволяет рассмотреть существующий государственный аппарат с различных, порой противоположенных, точек зрения. Объектом исследования являются теории бюрократии, а предметом – более узкое направление теорий, а именно современные теоретические модели. Цель исследования – раскрыть сущность наиболее значимых современных теорий бюрократии. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
1. Дать анализ экономической теории бюрократии с точки зрения концепции общественного выбора.
2. Изучить и проанализировать модель Вильяма Нисканена как основоположника экономической теории бюрократии.
3. Дать характеристику рыночной и сетевой моделям бюрократии, как двум составляющим теории нового институционализма.
Глава I. Экономическая теория бюрократии
§1. Теория общественного выбора
В основе экономической теории бюрократии лежит модель, предполагающая, что государственные органы ведут себя как максимизаторы собственного бюджета. Больший бюджет позволит бюрократии удовлетворить свои потребности в области заработной платы, продвижения по службе, в получении нефинансовых преимуществ, таких как власть и престиж.[1] Рассмотрение бюрократии с такой точки зрения является объектом изучения теории Общественного выбора.
Теория Общественного выбора (англ. Public choice theory) – раздел экономики, изучающий различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах. Представителями этой школы отрицаются любые возможные высокие мотивы деятельности бюрократии – служение государству и обществу, обеспечение стабильности. В соответствии с классическими положениями теории Общественного выбора исследователи нацелены на изучение интересов и мотивов бюрократов, рассматриваемых как рациональные эгоисты, чья деятельность направлена на максимизацию прибыли[2]. Эта область исследований получила свое развитие только в десятилетия после Второй мировой войны. Так, в Европе и Японии данная теория овладела вниманием ученых только в 1970-х; в Америке соответствующие работы вышли уже в 1950-60-х годах.
Теория Общественного выбора подробно рассматривается в работе Джеймса Бьюкенена «Политика без романтики: краткое изложение позитивной теории Общественного выбора и ее нормативных условий». Автор считает такое заглавие - «Политика без романтики - наиболее точно характеризующим данную теорию. Теория Общественного выбора, по мнению Бьюкенена, послужила средством, с помощью которого на смену романтическим и иллюзорным понятиям о работе правительств и о поведении лиц, осуществляющих руководство, пришла система понятий, содержащих больше скептицизма относительно того, что могут сделать органы власти и что делают правители и чиновники. Эти понятия, несомненно, более согласуются с окружающей политической реальностью, которую все мы можем наблюдать. Бьюкенен отмечает, что концепция Общественного выбора предлагает «теорию провалов государства», которая показывает «провалы» и недостатки в деятельности правительства или политической организации, когда эта деятельность проверялась на соответствие идеализированным критериям эффективности и справедливости[3]. Однако среди компетентных ученых найдется мало таких, кто стал бы пытаться проверять эффективность политической деятельности, сравнивая ее с некими идеализированными моделями. Нужно анализировать организационные структуры путем их сравнения с реалистически-смоделированными альтернативами. Д. Бьюкенен считает, что сравнение самих общественных институтов с точки зрения того, какой работы от них можно было бы ожидать на самом деле, вместо сравнения романтических, идеальных моделей того, на какую работу этих институтов можно было бы надеяться, является не чем иным, как проявлением простой и очевидной мудрости. Однако эта простая очевидная мудрость даже в наши дни ни в коей мере не является общепринятой. Приходиться признать, что до сих пор есть много людей, непрестанно ищущих идеал, который решит дилемму политики: как достичь общественного блага. Теория Общественного выбора является или может стать по-настоящему позитивной теорией, полностью научной и нейтральной в стандартном значении этих понятий.
Для того чтобы дать конкретное определение «теории Общественного выбора» Д. Бьюкенен соотносит его с экономической теорией, понятие которой более определенно и известно. Экономическая теория – это анализ, позволяющий установить связь между поведением отдельных участников рынка, выступающих в качестве покупателей, продавцов, инвесторов, производителей, и результатами, достигнутыми для общества в целом. Теория Общественного выбора пользуется в основном инструментами и методами, которые были доведены до очень высокого аналитического уровня в экономической теории, и применяет их к политической или государственной сфере, политической деятельности, общественному сектору. Как и в случае экономической теории, анализ ставит задачу соотнести поведение индивидов в государственном секторе, то есть поведение людей, выступающих в роли избирателей, претендентов на посты, избранных представителей, лидеров или членов политических партий, бюрократов, с совокупностью результатов, которые мы наблюдаем. Теория Общественного выбора делает попытку предложить понимание и объяснение сложных институциональных взаимодействий, происходящих в сфере политической деятельности.
Теория Общественного выбора, по определению Д. Бьюкенена, методологически является индивидуалистической теорией в том же смысле, что и экономическая теория. Основными единицами служат выбирающие и действующие личности, а не органические единицы, такие как партии, отдельные области страны или целые народы. По сути, другим, названием этой теории могло бы быть «индивидуалистическая теория политики»[4]. Не существует формальной связи между методологическим индивидуализмом, описывающим формальную теорию Общественного выбора, и мотивациями, приписываемыми лицам, когда они выступают в перечисленных выше различных ролях Общественного выбора. Конечно, можно было бы создать вполне последовательную и методологически индивидуалистическую теорию политики, основанную на идеальном допущении, что все люди в своих политических ролях только ищут возможности реализовать собственные концепции некоего «общего блага», абсолютно пренебрегая своим более узко определяемым эгоистическим интересом. Такая теория не избежала бы проблем согласования разных концепций разных людей относительно того, что представляет собой общественное благо. Тем не менее, из нее могли бы быть выведены верифицируемые предложения, что позволило бы начать их проверку на практике. Однако большинство ученых — разработчиков теории Общественного выбора по образованию изначально являлись экономистами. Следовательно, эти ученые обнаруживали необходимость привнести в данную теорию модели, оказавшиеся полезными в рамках экономической теории – модели, использовавшиеся для разработки поддающихся эмпирической проверке и эмпирическому подтверждению гипотез. Эти модели заключают в себе предположение, что люди стремятся к максимизации собственной полезности и что их собственное экономическое благополучие является важным компонентом этой полезности.
Экономическая теория проста во всех отношениях по сравнению с политикой. Процесс «политического обмена» неизбежно сложнее экономического обмена посредством организованных рынков по двум совершенно не зависящим друг от друга причинам. Во-первых, основополагающий «политический обмен», концептуальный договор, согласно которому устанавливается сам конституционный порядок, должен предшествовать любому значимому экономическому взаимодействию. Организованная торговля частными товарами и услугами может иметь место только внутри определенного правового порядка, устанавливающего право индивида на владение и управление ресурсами, гарантирующего частные контракты и ставящего пределы использования государственной власти. Во-вторых, даже в пределах четко определенного и работающего правопорядка политический обмен» обязательно включает всех членов соответствующего сообщества, а не двух торговых партнеров, что характерно для экономического обмена. Оба уровня «политического обмена» дают своего рода естественную классификацию для двух взаимосвязанных, но отдельных областей исследования, входящих в предмет теории Общественного выбора. Первая область исследования может быть названа «экономической теорией конституций». Историческим предшественником данной теории является теория общественного договора, а ее современное философское обобщение содержится в работе Роулза (1971 год). Вторая область исследования включает «теорию политических институтов», где рассматривается возможный характер их работы в пределах конституционно-правовой структуры. В нее входят теории голосования и правила голосования, теории электорального и межпартийного соревнования и теории бюрократии.
Теория бюрократии в современном смысле была впервые развита в работе Г. Таллока (1965 год). Даже если отклонить возможные расхождения между интересами законодателей, выступающих в качестве выбранных лиц и интересами избирателей, мы останемся без эффективной модели правительства, так как не учтено поведение тех лиц, кто фактически поставляет товары и услуги от имени государства. Избиратели выбирают законодательную власть или парламент. Члены законодательной власти, действуя через коалиции или партии, осуществляют отбор среди различных политических альтернатив или вариантов выбора. Однако проведение политики, реальный процесс управления, остается в руках тех, кто занимает посты в бюрократической системе. Как ведут себя эти лица? Как примиряются конфликты между их собственными интересами и интересами избирателей?
Достижения в развитии теории Общественного выбора продемонстрировали пределы законодательного контроля над свободой бюрократии в осуществлении власти. Современное правительство сложное и многосторонне, поэтому на долю законодательных органов может прийтись только ничтожно малая часть всех принятых реальных политических решений. Бюрократам должна быть предоставлена свобода осуществлять власть в широкой области принятия решений. Кроме того, бюрократия может манипулировать повесткой дня законодательных органов с целью обеспечения результатов, отвечающих ее собственным интересам. Бюрократия может натравливать одну часть законодателей на другую, гарантируя, таким образом, рост бюджетов далеко за пределы вероятной эффективности. Теоретики Общественного выбора начали все чаще моделировать государства скорее в форме монополии, чем конкуренции. Конкуренция на выборах стала все больше рассматриваться как конкуренция среди потенциальных монополистов, все из которых претендуют на эксклюзивную привилегию, причем допускается, что поведение добивающегося успеха претендента характеризуется максимизацией прибыли. Правительства рассматриваются как эксплуататоры граждан, а не как средства, дающие гражданам возможность обеспечить себя теми товарами и услугами, которые легче всего получить, действуя сообща и коллективно. Как современный анализ, так и эмпирически наблюдаемые факты наводят на мысль, что правительства, в самом деле, отбились от рук. Быстро нарастающее количество разработок в теории Общественного выбора