НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ФЕДЕРАЛИЗМА И НАРОДОВЛАСТИЯ
Аннотация: в статье исследуются наиболее актуальные проблемы, связанные с реализацией в современной России основополагающих принципов конституционного строя – принципа народовластия и принципа федерализма. Особое внимание уделяется таким формам проявления народовластия, как выборы и референдум, анализируется законодательная база и практика их проведения. Одной из сложных и требующих осмысления является проблема укрупнения субъектов Российской Федерации (далее по тексту – РФ). Прежде чем сказать укрупнению "да", следует решить, насколько это необходимо для укрепления и дальнейшего совершенствования российского федерализма.
Ключевые слова: народ, народовластие, референдум, выборы, федерализм, субъект федерации, укрупнение.
Исходя из определения теоретиков конституционного права, с одной стороны, Конституция - это основополагающий политико-правовой акт, выстраивающий всю систему правоотношений страны, с другой - это социальный договор государства с населением своей страны. В соответствии с преамбулой действующей Конституции Российской Федерации Россия - многонациональный народ, часть мирового сообщества, соединенный общей судьбой на своей землей и общей территорией, приняла настоящий Основной закон, чтя память предков, передававших нам любовь и уважение к Отечеству, признавая ответственность перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, незыблемые демократические основы равноправия и самоопределения народов, стремясь обеспечить благополучие и процветание России. Выполнение перечисленных в преамбуле условий предполагает построение демократического, федеративного и правового государства (статья 1 часть 1 Конституция РФ). Согласно Конституции РФ единственный источник власти в Российской Федерации – ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3 части 1 и 2). Граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвовать в референдуме (статья 32 части 1 и 2). Названные права признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с частью 1 статьи 17 Конституции РФ.
Таким образом, народовластие является одним из основ конституционного строя РФ, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа [1].
В Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" [2] установлены конституционные основы института свободных выборов как одна из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти. В преамбуле названного Федерального закона указывается, что демократические, свободные выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан РФ на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме. Избирательные права граждан - конституционное право граждан РФ избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, в работе избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, данным Федеральным законом, законами субъектов РФ [3]. Из этого следует, что народ является субъектом конституционных правоотношений государства через его органы и должностных лиц.
Государственная власть - это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа. Избирательные права являются разновидностью политических конституционных прав граждан, посредством которых непосредственно происходит реализация народовластия в Российской Федерации, где каждый гражданин выступает в качестве участника формирования органов государственной власти.
Следовательно, народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства, и отчуждение народа от принятия властных государственных решений, то есть посредством запрета (изъятия) свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути государства.
В связи с этим Конституционный Суд РФ, исходя из преамбулы Конституции РФ об ответственности многонационального народа России за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, в Постановлении от 18 февраля 1996 года сформулировал правовую позицию о фундаментальности такой основы конституционного строя, как народовластие, утверждая незыблемость демократической основы Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, однако статья 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи во взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа, и перед ним ответственно. Так как федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5 часть 3 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" называл в числе избираемых гражданами должностных лиц главу органа государственной власти субъекта РФ (статья 2). Порядок формирования исполнительной власти субъектов РФ на основе прямого избрания глав администраций предусматривался в большинстве субъектов РФ. Так, в Уставе Алтайского края устанавливалось иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание. Избранный в таком порядке глава не может считаться легитимным, поскольку Законодательное Собрание своим решением подменяло прямое волеизъявление избирателей, что Конституционным Судом РФ было признано противоречащим Конституции РФ и федеральному законодательству.
Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 11 декабря 2004 года порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя исполнительного высшего органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предусмотрен иной порядок, чем существовал ранее. В настоящее время Президент Российской Федерации предлагает кандидатуру на эту должность законодательному и представительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, который в свою очередь принимает решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры.
Перед этой процедурой на Президента Российской Федерации возлагается обязанность о проведении консультаций, в которых могут участвовать законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации и представители политических партий.
Новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта не соответствует принципу народовластия и ведет к отторжению народа от свободных выборов; народ как самостоятельный субъект конституционных правоотношений в этой важнейшей процедуре не участвует. В связи с тем, что самой Конституцией Российской Федерации не предусмотрено назначение глав администраций Президентом Российской Федерации, по действующей Конституции Российской Федерации только народ как носитель власти посредством референдума мог бы решить вопрос о наделении Президента Российской Федерации указанными полномочиями или принять решение о свободных выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Кроме того, сами законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации не имеют мандата народа и, решая вопрос о назначении предложенной Президентом РФ кандидатуры, действуют под страхом роспуска законодательного (представительного) органа и ни о каком-либо свободном волеизъявлении не может быть и речи.
В связи с изложенным ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2); вместе с тем, возможность возвращения в правовое поле не исключается.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации
№ 13–П от 21 декабря 2005 года по делу о проверке отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в связи с жалобами граждан судьям далось непросто. Достаточно сказать, что по делу вынесено особое мнение судьи Ярославцева В.Г., который считает, что названные положения пунктов 1 и 2 статьи 18 названного Федерального закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2). А Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин в свой книге "Конституция в ХХI веке. Взгляд с Ильинки", поясняет, что "в нашем постановлении сказано не то, что новая схема соответствует Конституции, а то, что она ей не противоречит. Конституция не содержит предписания проводить прямые выборы губернаторов. Следовательно, не закрывается возможность иных вариантов, в том числе – возвращение к прямым выборам"[4]. В связи с принятием данного Постановления Конституционным Судом Российской Федерации зарубежные и отечественные СМИ писали о том, что Новый 2006 год Россия встречает совсем в другой стране, в которой уже не действуют фундаментальный принцип разделения властей, основы федерализма и избирательные права граждан, она перестала быть демократической[5].
Право избирать депутатов Государственной Думы передано партиям при отсутствии реальной многопартийной системы; как и прежде, сохраняется гегемония одной партии власти. Права общественных объединений урезаны. И, наконец, право населения регионов самостоятельно избирать губернаторов отменено усилиями законодателей ветви власти при поддержке Конституционного Суда Российской Федерации.
Совет Федерации Федерального Собрания РФ имеет право отрешить президента от должности в случае, если он совершил уголовное преступление и против него инициирована процедура импичмента. Но поскольку президент назначает губернаторов, а они назначают своих представителей в Совет Федерации, то этот орган опосредованно формируется президентом. Следовательно, нарушается важнейший баланс сдержек и противовесов и получается сосредоточение больших полномочий в ведении исполнительного высшего органа власти Российской Федерации.
На самом деле конституционное правосудие не самый легкий хлеб. В отдельных случаях конституционное правосудие, считают юристы, вынуждено лавировать между правом и политикой. Судьи обречены на вечный поиск "золотой середины" между юридической интерпретацией политики и политической интерпретацией Конституции. Не получается конституционным (уставным) судам покончить с политикой и руководствоваться только "буквой и духом" закона. Еще на заре советской власти О. Мандельштам написал: "мы все живем, не чуя под собой страны".
К сказанному относится и новая политика государственной власти в части укрупнении регионов. Задуманная федеральным центром федеративная реформа, направленная на укрепление вертикали власти и укрупнения регионов, вызывает множество дискуссий.
Сегодня уже несколько субъектов РФ на пути укрупнения регионов. 7 декабря 2003 года прошел референдум по объединению Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области, 17 апреля 2005 года прошел референдум по объединению Красноярского края и автономных округов – Таймыра и Эвенкии, затем Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа, ведется работа по объединению Ханты- Мансийского автономного округа, Ямало-ненецкого автономного округа и Тюменской области и т.д. Администрация Президента РФ по Указу Президента РФ передает внушительные суммы господдержки субъектам РФ, чем влияет на исход референдума по вопросу о слиянии в единый субъект РФ[6]. Вместе с тем примеры по интеграции ряда сложносоставных субъектов не могут служить основанием для тотального изменения федеративного устройства России.
Действующий ныне вариант построения Российской Федерации по национольно-территориальному принципу, заложенный в Конституции РФ 1993 года, изменен на губернизацию страны без каких- либо изменений в Основной закон.
Все началось с учреждения института полномочных представителей Президента Российской Федерации Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года с изменениями и дополнениями. Согласно данному Указу было создано семь федеральных округов. Затем принят Федеральный закон "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта" от 17 декабря 2001 года. Следующим шагом было принятие изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 19 июня 2004 года, принятый по инициативе Президента РФ от 11 декабря 2004 года. В соответствии с этим законом изменилась процедура замещения должности высшего должностного лица (руководи