Основные направления совершенствования системы управления в сфере ценообразования в России
Государственное регулирование цен (тарифов), являясь в настоящее время одним из важнейших механизмов по соблюдению государственных и общественных интересов, средством проведения экономических реформ, интеграции и оздоровления экономики, приобретает первостепенное общенациональное значение.
Эффективность государственного регулирования цен (тарифов) напрямую связана с правовой организацией управления. В течение последних 15 лет формировалась современная правовая основа государственной ценовой политики, создавались органы ценового регулирования, определялись перечни регулируемых цен.
Вместе с тем действующее законодательство, регулирующее административно-правовые отношения в сфере ценообразования, во многом не отвечает современным реалиям. Оно не систематизировано, имеет ряд противоречий, пробелов и проблем, позволяющих хозяйствующим субъектам уклоняться от государственного регулирования цен (тарифов) на социально значимые продукцию и услуги.
Отсутствие единого нормативного правового акта, четко разграничивающего полномочия органов регулирования цен (тарифов) и контроля, приводит к дублированию их полномочий и нерациональному использованию финансовых, человеческих, временных и иных ресурсов. Это отрицательно сказывается на качестве ценового регулирования, приводит к банкротству хозяйствующих субъектов, цены на товары и услуги которых подлежат государственному регулированию, к отсутствию инвестиций в соответствующих отраслях экономики и является тормозом в социально-экономическом развитии страны.
Для устранения существующих негативных явлений необходимы в первую очередь совершенствование системы управления в рассматриваемой сфере, разработка четкой правовой регламентации административного ценообразования, повышение качества и эффективности работы органов исполнительной власти, деятельность которых является составной частью ценовой политики государства.
Система управления в сфере ценообразования представляет собой совокупность закономерно расположенных элементов и связей между ними, возникающих в процессе управления в сфере ценообразования.
Управление в сфере ценообразования (в узком организационно-правовом смысле) – это властное, практическое, планомерное, непрерывное, организующее и регулирующее воздействие государства через специально образованные исполнительные органы власти на общественные отношения, возникающие в процессе образования и применения цен для достижения социально-экономических и иных целей.
Как правильно отметил профессор А.П. Алехин, именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем.
Анализ действующего законодательства, научно-исследовательских материалов и сложившейся практики государственного регулирования цен (тарифов) показал, что основными направлениями совершенствования системы управления в сфере ценообразования в России могут стать:
научное формирование основополагающих понятий, применяемых в управленческих процессах; совершенствование ценового права; изменение системы органов регулирования цен (тарифов). Необходимость проведения научных исследований в рассматриваемой сфере вызвана тем, что вопросы исторического становления органов регулирования цен (тарифов), их административно-правовая характеристика и управление деятельностью на общенациональном, региональном и местных уровнях не являлись предметами отдельных исследований административистов. Правовая организация управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в Российской Федерации до сих пор не получила глубокого и всестороннего анализа. Терминология, применяемая законодателем при формировании ценового права, требует корректировки.
Приведем пример и покажем соотношение дефиниций «регулирование цен» и «административное ценообразование».
В нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования и применения цен, под государственным регулированием тарифов понимается установление экономически обоснованных цен (тарифов).
Представляется, что содержание словосочетания «регулирование цен» гораздо шире, чем только установление цен. Лингвистический анализ слова «регулирование» показал, что, образованное от глагола «регулировать», оно означает «вносить известный порядок, систему во что-либо, упорядочивать».
Исследуя административно-правовую природу государственного регулирования цен, следует отметить, что оно является одной из функций государственного управления в сфере ценообразования, наряду с функциями планирования, прогнозирования, контроля и т.д.
В широком социально-политическом смысле государственное регулирование цен выражает государственно-властное управляющее воздействие на общественные отношения, возникающие в процессе образования и применения цен, с целью привести их в порядок. Таким образом, административное ценообразование – это только одна из функций управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов).
Учитывая изложенное, предлагается:
ввести в теорию административного и финансового права следующее определение: Административное ценообразование – это деятельность исполнительных органов власти по установлению, изменению, сохранению цен на товары, продукцию и услуги, перечень которых законодательно установлен; внести в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» следующие изменения: статью 2 дополнить пунктом 33 следующего содержания: административное ценообразование – это деятельность исполнительных органов власти по установлению, изменению, сохранению цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность); наименование статьи 10 изложить в следующей редакции: Сущность и порядок административного ценообразования; в пунктах 1, 9 статьи 10 слова «государственное регулирование цен (тарифов)» заменить словами «административное ценообразование». Следующее направление совершенствования системы управления в сфере ценообразования в России – это изменение системы органов регулирования цен (тарифов).
Установлено, что компетенцией в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в Российской Федерации наделены более ста федеральных и региональных органов управления (министерств, служб, агентств). Факт существования большого количества управляющих субъектов в рассматриваемой сфере создает ситуацию, когда система управления не в состоянии эффективно и рационально упорядочивать взаимоотношения участников совместной деятельности, что затрудняет практическое исполнение нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по образованию и применению цен.
Ряд полномочий органов управления, по сути, дублируется. Приведем пример. ФСТ России устанавливает предельные (минимальные и максимальные) уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии на основе экспертизы материалов, представленных сетевыми организациями в ФСТ России, и предложений региональных органов управления. Позже экспертизу этих же материалов проводят региональные органы управления при установлении фиксированного тарифа на услуги по передаче электрической энергии. В результате по одним и тем же материалам проводится двойная экспертиза и принимается два нормативных правовых акта (об установлении предельных уровней тарифов и об установлении тарифов) и, как следствие, происходит дублирование полномочий федеральных и региональных органов управления, а также двойные затраты ресурсов. В такой же последовательности происходит государственное регулирование тарифов на тепловую энергию.
Ситуация осложняется, если по результатам экспертизы региональных органов управления требуется превышение установленного ФСТ России предельного максимального уровня тарифов. Тогда материалы, представленные организациями, и экспертное заключение регионального органа управления повторно направляются в ФСТ России для проведения экспертизы и принятия решения о согласовании превышения предельного максимального уровня тарифов, установленного ФСТ России.
Учитывая изложенное, имеется необходимость в повышении эффективности управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов) путем исключения органов исполнительной власти субъектов РФ из системы органов регулирования цен (тарифов) и создания территориальных органов ФСТ России с наделением их соответствующими полномочиями, фиксированной численностью и вертикальным подчинением.
Такой вывод косвенно подтверждается пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. №1003 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по тарифам», в соответствии с которым реализация части полномочий ФСТ России осуществляется в пределах установленной Правительством РФ предельной численности работников центрального аппарата и территориальных органов ФСТ России. Указанное Постановление Правительства РФ до настоящего время действует, но территориальные органы ФСТ России не созданы.
Создание таких органов позволит повысить эффективность форм и методов управления в сфере ценообразования и как следствие – защитить интересы производителей продукции, товаров, услуг от неоправданного вмешательства государства в их хозяйственную деятельность, а также обеспечить потребителей необходимым количеством товаров, продукции и услуг установленного качества по доступным ценам.
