Международная организация труда (МОТ) и защита прав трудящихся.
Андрианова М.А. кандидат юридических наук.
3 мая 2005 года
Лекция
Тема сегодняшней лекции исключительно обширна и поэтому я ставила своей целью, прежде всего, ввести вас в курс дела и показать, какие интересные моменты происходят на сегодняшний день в международном праве в сфере защиты прав трудящихся.
Идея необходимости унификации правового регулирования трудовых отношений возникла очень давно, и впервые она прозвучала в российской литературе еще в 1913 году. Существует, безусловно, раритетная, но все же доступная в библиотеках монография Николая Николаевича Кравченко, специалиста по трудовому праву, отрасли еще зарождавшейся в то время. Она посвящена необходимости создания международной организации, которая занималась бы вопросами трудовых отношений. Эта идея, конечно, была еще далека от воплощения в силу того, что между странами еще существовало огромное различие в уровне оплаты труда - заработной платы, в условиях производительности труда, и поэтому еще многое предстояло сделать как в сфере защиты прав трудящихся, так и в сфере унификации международно-правового регулирования труда.
Международно-трудовые нормы содержатся в двусторонних, многосторонних договорах, в актах международных организаций универсального и регионального значения. Прежде всего, мне хотелось бы отметить такие международные организации, как Организация Объединенных Наций, Международная организация труда и в качестве примера региональной организации – Совет Европы. Почему именно в таком порядке я акцентирую внимание именно на этих, главных, с моей точки зрения, международных организациях? Дело в том, что в контексте ООН разрабатываются те принципы, те основные права человека, которые в том числе применяются и в сфере трудовых отношений. Они, безусловно, преломляются определенным образом, но, тем не менее, имеют свое применение в сфере трудовых отношений.
Центральное место в международном регулировании труда занимает Международная организация труда (МОТ). Она конкретизирует международные нормы применительно к правам человека, применительно к установлению стандартов регулирования трудовых отношений. В свою очередь региональные организации, ориентируясь на выработанные и применяемые ООН и Международной организации труда стандарты, разрабатывают собственные документы. Например, Совет Европы создал самый значимый документ для темы сегодняшней лекции - Европейскую социальную хартию. В 1961 году она была принята, текст ее был составлен с помощью экспертов Международной организации труда. По своей сути она представляет собой некий конгломерат основополагающих принципов, которые содержатся в конвенциях и рекомендациях Международной организации труда. В 1996 году Европейская социальная хартия была пересмотрена. Это было обусловлено тем, что изменились социальные условия, в которых она функционирует и, как раз в силу существующих объективных процессов Совет Европы принял решение о необходимости пересмотра этого документа.
Международная организация труда – это межправительственная организация, созданная в 1919 году, впоследствии ставшая специализированным учреждением ООН. МОТ относится к числу организаций, которые наиболее последовательно занимаются вопросами прав трудящихся и регулированием трудовых отношений.
Как известно, термин «права человека» непосредственно в Уставе ООН не был использован, но среди задач Международной организации труда на первое место всегда ставилась задача необходимости последовательного соблюдения прав человека в сфере труда, последовательной разработке этого вопроса, разработке концепции соблюдения прав человека в сфере труда.
Деятельность МОТ в сфере защиты прав человека по сравнению с другими организациями, в частности с ООН, изучена, к сожалению слабо. С одной стороны это оправдано объективными фактами, о которых я расскажу немного позже, а с другой стороны, это не совсем справедливо по отношению к такой организации, как МОТ. МОТ очень серьезно занимался этим вопросом, и сам факт принятия Декларации об основополагающих принципах и правах в сфере труда, дает лишь один из примеров, говорящих в пользу необходимости дополнительного изучения процедур защиты прав, которые работают в контексте МОТ.
В чем уникальность МОТ по сравнению с другими специализированными учреждениями ООН? Дело в том, что в основе организации ее деятельности лежит принцип трипартизма (трехстороннего представительства), а именно разрабатываются и одобряются международные трудовые нормы и контролируются таким образом, что в этой работе принимают участие, как представители правительств, так и представители от трудящихся и предпринимателей. В настоящие время в Международную организацию труда входят сто семьдесят восемь государств.
Так же интересна структура этой организации. Во-первых, это Международная конференция труда - законодательный, нормотворческий орган, который собирается на ежегодные сессии. Во-вторых, Административный совет – исполнительный орган организации. В-третьих, постоянно действующий секретариат международных чиновников – Международное бюро труда. Международные чиновники занимаются ведением статистики в рамках Международной организации труда, анализируют, обобщают отчеты государств о ратифицированных конвенциях, о мерах, которые принимаются государствами в связи с возможной ратификацией документов. Так же они готовят представление для комитета экспертов, который в последствии будет давать свою оценку деятельности организации и процедуре применения конвенций, которые в свое время были одобрены в рамках Международной организации труда.
Интересно, что каждая страна отправляет на заседание Международной конференции труда двух делегатов от правительства, одного делегата от работников, который назначается профсоюзными организациями и одного делегата от работодателей, который представляет предпринимателей. Все голосуют самостоятельно.
Административный совет состоит из пятидесяти шести человек. Представительство организовано приблизительно по такому же принципу: двадцать восемь представителей от правительств и по четырнадцать представителей от предпринимателей и профсоюзных деятелей. Когда проходит заседание Административного совета, интересна процедура обсуждения многих вопросов, но особенно интересно, каким образом рассаживаются представители делегаций. Дело в том, что правительственные делегаты заседают в одном крыле аудитории, представители предпринимателей в другой секции, а представители профсоюзных деятелей располагаются в третьей. Сразу виден баланс интересов, какие вопросы задаются и какими группами. Несомненно, подчеркивается то, что каждый член делегации имеет собственное мнение, он действительно является представителем той организации, которая его выдвинула. Вот собственно в таком консенсусе, в таком обсуждении и есть смысл работы МОТ. Когда все свободно могут высказать свою точку зрения, и таким образом вырабатывается согласованное мнение.
В настоящий момент генеральным директором Международного бюро труда является Хуан Сомавия (Чили). Под его руководством пока еще никаких радикальных, революционных прожектов не произошло, но тем ни менее работа сейчас очень стабильна, спокойна и это внушает надежду всем представителям, которые участвуют в заседаниях.
Основным, но не единственным направлением деятельности МОТ является нормотворчество. Международная конференция труда одобряет международные конвенции и рекомендации. К настоящему времени Международная конференция одобрила сто восемьдесят четыре конвенции и свыше ста девяносто рекомендаций - огромный массив правовых норм.
Международные трудовые нормы, вырабатываемые в рамках Международной организации труда, направлены не только на унификацию международных трудовых норм, но и имеют в виду совершенствование внутреннего, национального законодательства стран-участниц. С точки зрения российского права существует статья Конституции 15 пункт 4, говорящая о примате международных договоров. Это с одной стороны. С другой стороны, содержание договоров о труде, которое должно соответствовать одному из фундаментальных принципов российского трудового права - положению о том, что коллективные и трудовые договоры не могут содержать условий, ухудшающих положение работника по сравнению с теми нормами, которые установлены законодательством. Если норма, ухудшающая положение работника, включена в текст трудового или коллективного договора, то она просто не будет применяться ( статья 9 Трудового кодекса). Это подтверждается, в том числе и Уставом Международной организации труда (пункт 8 статьи 19).
Права и значимость конвенций и рекомендаций различна. Конвенции подлежат ратификации и, будучи ратифицированы, они возлагают юридические обязанности на государство. В случаи ратификации конвенций государством, в зависимости от характера конвенций, государство раз в два года или раз в пять лет обязано отчитываться, представляя доклады о состоянии законодательства по интересующему вопросу. В случае если конвенция не ратифицирована, государством сохраняется обязанность по специальным запросам Административного совета информировать организацию о состоянии законодательства по данному вопросу, а также о мерах, которые государство планирует предпринять для имплементации этих норм. Таким образом, речь идет о том, что у государства есть возможность имплементировать нормы Международной организации труда, не соблюдая формальной процедуры ратификации документа, которая часто сопряжена с финансовыми вложениями. То есть, МОТ дает шанс государству применять международные трудовые нормы, не ратифицируя конвенцию. Безусловно, ратификация предпочтительнее, это более высокий уровень защиты прав. Но если у государства нет, по объективным причинам, возможности ратифицировать документ в настоящее время, у него сохраняется возможность использовать разработки МОТ другим способом. Таков, в частности, механизм контроля за государствами, которые являются членами Международной организации труда.
Рекомендации в настоящее время не подлежат ратификации. Они представляют собой некую модель, которой государство может следовать, но не обязано. То есть это такой ориентир, к которому государство должно стремиться, реформируя свое внутреннее законодательство.
Неоднократно поднимался вопрос о возможности ратификации рекомендаций. Дело в том, что сейчас нет ни механизма, ни статьи Устава, которые предусматривали бы ратификацию рекомендаций. Но поскольку имеется заинтересованность государств – членов, то в последнее время обсуждается вопрос о возможности в перспективе ратифицировать рекомендации, как один из элементов всей системы международного трудового права.
Нормы Международной организации труда в целом представляют собой выражение мирового прогрессивного опыта в трудовом праве, и при их разработке, безусловно, стремятся учесть различия в правовом регулировании трудовых отношений в странах. В качестве примера в первую очередь всегда приводят коллективные договоры и соглашения. Дело в том, что вопрос ведения коллективных переговоров и заключения коллективных договоров - это вопрос, на мой взгляд, самый политический из всех вопросов трудового права, и, безусловно, самое сложное в этом вопросе - попытаться использовать наработки других стран для совершенствования своего внутреннего права. Это самый сложный момент. Поэтому МОТ при регулировании этих вопросов всегда стремилась находить самые обтекаемые формулировки, которые впоследствии могли бы использоваться государством применительно к своей правовой традиции. Этот факт дал основание некоторым исследователям говорить о том, что нормы МОТ - это некий минимум в правовом регулировании тех или иных вопросов. На мой взгляд, это не совсем так. Дело в том, что, безусловно, учитываются исторические особенности различных стран и их традиции, но наработки Международной организации труда - это выражение прогрессивного опыта и это не минимальный знаменатель, а некий ориентир, к которому должны стремиться государства. Если бы нормами устанавливался этот минимальный знаменатель, то речь не шла бы о том, что деятельность МОТ имеет большое значение, так как это универсальная международная организация. Тексты конвенции публикуются на трех языках ООН (французский, английский и испанский), но в последнее время они переводятся на русский, арабский, китайский и немецкий языки по запросам государств.
В июне 1998 года Международная конференция труда одобрила Декларацию об основополагающих принципах и правах в сфере труда. Возникает вопрос, в чем причина создания еще одного документа для организации, которая уже одобрила более ста восьмидесяти конвенций и более ста девяносто рекомендаций по различным вопросам трудовых отношений? Связано это, прежде всего с тем, что в 1990-х годах произошло переосмысление роли Международной организации труда в современном мире. Специально никто не занимался публичным освещением деятельности этой организации. Для журналистов, которые пытались вникнуть в суть происходящего, как говорится, изнутри организации, это оказалось практически невозможным, так как заседания того же Административного совета ведутся на очень высоком научном уровне, рассматриваются очень специальные вопросы, которые малодоступны и малоинтересны обычным людям. А никаких специальных программ, пресс-конференций не проводилось. Поэтому возник вопрос о релевантности Международной организации труда. Нужно было каким-то образом решить этот вопрос. В связи с этими процессами возникла необходимость выработки документа, обобщающего работу МОТ по вопросам защиты прав человека в сфере труда.
Возвращаясь к Декларации, стоит сказать, что существует давняя традиция классифицировать конвенции Международной организации труда на три большие категории:
Конвенции, посвященные защите основных прав и свобод трудящихся.
Конвенции, которые требуют создание специальных условий для формирования и осуществления эффективной социальной политики.
Конвенции, устанавливающие базовые стандарты в сфере труда.
Принятие Декларации позволило сфокусировать внимание на первой группе конвенций.
В течение сорока лет после окончания Второй Мировой войны Международная организация труда, как впрочем, и все международные организации того времени, вела свою работу в процессе жестокого противостояния между двумя противоборствующими системами. И уже сама по себе работа с тематикой, которая важна для всех, вне зависимости от какой-то политической ориентации государства, ставила МОТ на исключительно высокий уровень мировой жизни. После окончания холодной войны все чаще стали слышны реплики о том, что деятельность Международной организации труда заслуживает того финансирования, которое государства – члены ежегодно направляют организации. В основном эти реплики шли от представителей предпринимателей, и особенно важен был голос США (их доля в годовом бюджете МОТ колеблется в районе 25%). И раз мы заговорили о цифрах, то доля нашего государства, до распада СССР составляла 10,5 %, без учета Украины и Белоруссии, которые являются самостоятельными членами Международной организации труда, а в настоящее время всего 1,5 %. Здесь нет никакой дискриминации, это исключительно математический подсчет.
Впервые мысль о выделении семи базовых конвенций, разработанных в рамках МОТ, возникла в докладе Генерального директора Международного бюро труда. Именно тогда обратили особое внимание на эти семь ключевых конвенций:
Конвенция о свободе на ассоциацию (№ 87);
Конвенция о ведение коллективных переговоров (№ 98);
Конвенции о принудительном труде и (№ 29);
Конвенция об отмене принудительного труда (№ 105);
Конвенция о минимальном возрасте (№ 138);
Конвенция о равном вознаграждении (№ 100);
Конвенция о дискриминации в трудоустройстве и занятости (№ 111).
В 1999 году к семи конвенциям была добавлена еще одна:
Конвенция о худших формах детского труда (№ 182)
Особенно важно, что основные права трудящихся вытекают из основных прав человека. Поэтому соблюдение основных прав трудящихся никак не связано ни с экономическим уровнем развития страны, ни с уровнем заработной платы в стране, ни с производительностью труда. В конвенциях провозглашалась основная цель, говорящая о том, что экономический прогресс должен сопровождаться прогрессом социальным. Не могу не заметить, что в 1996 году, когда состоялся Сингапурский раунд ВТО одной из его тем, была тема «Связь труда и торговли», то есть социальные вопросы в контексте глобализации экономики. Важно отметить, что эксперты Международной организации труда принимали активнейшее участие в работе этого раунда.
Вернемся опять к Декларации. В тексте Декларации МОТ напомнила, что все государства-члены, свободно вступая в МОТ, признают принципы и права, закрепленные в Уставе, и обязаны их соблюдать. Они обязаны соблюдать те принципы, которые признаны фундаментальными Международной организацией труда. Даже если они эти основные Конвенции не ратифицировали, то те права, которые в них закреплены, государства-члены обязаны соблюдать, так как это вытекает из самого факта членства.
Для того чтобы как-то систематизировать права, которые вытекают из этих конвенций, выделяют четыре группы основополагающих прав:
Свобода ассоциаций, свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров;
Действенное запрещение детского труда;
Отмена принудительного труда;
Недопущение дискриминации в области труда и занятости.
Некоторые экономисты высказывали точку зрения о том, что не нужно вмешиваться в социальное развитие государства, все идет своим чередом, рынок развивается самостоятельно, экономический прогресс, безусловно, воздействует на прогресс социальный, и всё друг за дружку цепляется и развивается естественно. Этого принципа невмешательства в сферу частных отношений придерживаются США и Канада. В большинстве других стран считается, что экономический прогресс, конечно же, хорош, он, несомненно, влияет, хотя и не так, как хотелось бы, на борьбу с бедностью, на социальный прогресс, поэтому социальный прогресс необходимо дополнительно стимулировать, и государству необходимо поддерживать социальную сферу. Именно поэтому очень важно принятие Декларации об основополагающих принципах.
Что касается США, то в этой стране в принципе отсутствует целостное регулирование трудовых отношений, то есть имеются принципиальные законодательные акты, которые касаются процедуры ведения коллективных переговоров, заключение коллективных договоров и соглашений, а также индивидуальных трудовых соглашений, которые регулируются соглашением сторон и внутренним заведенным порядком организации. Так, что понятна позиция, понятно противоборство интересов.
В конце я хотела бы немного рассказать о механизме контроля. Механизм контроля, прежде всего, включает в себя деятельность комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций. Комитет экспертов состоит из авторитетных юристов различных государств, которые персонально назначаются Административным советом.
Ежегодные доклады направляются в МБТ (Международное бюро труда), международные чиновники работают с этими докладами и дают свои комментарии, оценку. Далее доклады и рекомендации направляются в комитет экспертов, и там происходит обсуждение. В случае необходимости комитет экспертов может высказать свои замечания относительно работы правительства применительно к ратифицированным конвенциям и рекомендациям, либо может направлять запросы правительствам по интересующим вопросам. Комитет публикует обзоры по отдельным вопросам, по результатам заседания. Например, огромное значение имел отчет заседания комитета экспертов по вопросам регулирования труда работников-мигрантов. Доклады комитета экспертов направляются в комитет по применению Конвенций и рекомендаций. Это комитет - административный орган, который по результатам работ специалистов дает окончательную оценку поведению государства и соблюдению тех обязанностей, которые государство приняло на себя, став членом МОТ, ратифицировав те или иные документы.
Механизм контроля включает в себя и рассмотрение жалоб на нарушение государствами обязательств по соблюдению международных трудовых норм. Жалобы могут быть двух основных видов:
Во-первых, это так называемые представления, которые могут подаваться профсоюзами, либо представителями предпринимателей. Фактически это жалобы на государства, которые не соблюдают те обязательства, которые приняли на себя, ратифицировав те или иные конвенции. Представление рассматривается в трехстороннем комитете, который специально, каждый раз создается при Административном совете. Любое государство-член может направить жалобу против другого государства-члена Международной организации труда, которое, по мнению государства-жалобщика не соблюдает ту или иную конвенцию, которая была в свое время ратифицирована этими двумя государствами.
Жалобы подаются в комитет по расследованию, который создается на паритетной основе и действует при Административном совете. Он может запрашивать специальные доказательства, заслуживать свидетелей. По результатам заседания дается оценка деятельности государства-члена и законодательства, которое принято в этом государстве. В том случае, если результаты спорны, государство хочет оспорить результат работы комиссии по расследованию, то выводы могут быть обжалованы в Международный суд ООН, чье решение является окончательным.
Далее о вопросе санкций. Если государство-член не считается с решением Международного суда ООН, если оно отказывается выполнять рекомендации комиссии по расследованию, то Административный совет может оказать давление на государство. К сожалению, Устав МОТ умалчивает, каким может быть характер этого давления. Санкции могут быть любыми, например, приостановление членства, а в некоторых случаях даже исключение. Но на практике в Уставе формулируется такое положение, что Международная организация труда не стремится к использованию мер принуждения, она обращается к сознательности государства, к общественному мнению, к его силе, не стремится оказывать давление. В связи с этим имеются многочисленные пожелания, во-первых, изменить Устав таким образом, чтобы были введены действенные санкции за несоблюдение рекомендаций комиссии по расследованию, по несоблюдению решения Международного суда ООН. Во-вторых, поскольку не рассматривается индивидуальная жалоба, это - второй недостаток. Как говорится, нет предела совершенству, и радостно, что Международная организация труда в последнее время очень активно реагирует на такие пожелания, инициативы, которые касаются совершенствования деятельности организации.
С Европейским судом по правам человека сложнее. В контексте Европейского суда, прежде всего речь идет о Европейской конвенции о правах человека об основных свободах, в том числе и о правах трудящихся, которые вытекают из Европейской конвенции. Если говорить о тех нормах, которые закреплены непосредственно в конвенциях Международной организации труда, то таких механизмов рассмотрения индивидуальных жалоб нет. В последнее время активно развиваются связи между Международной организацией труда и Советом Европы в контексте реализации и применения Европейской социальной хартии. Пока что в этом ключе, учитывая тот факт, что эксперты не исключают перспектив сотрудничества и с другими региональными международными организациями, в конечном итоге, я думаю, придут к необходимости создания какого-нибудь дополнительного указания, какие именно способы рассмотрения индивидуальных жалоб могут быть применительно к ратифицированным конвенциям МОТ.
Теперь очень интересно затронуть способы имплементации международных трудовых норм. Помимо ратификации конвенций, прямого применения ратифицированных норм во внутреннем праве возможно принятие изменений в законодательстве в связи с пожеланием ратифицировать ту или иную конвенцию. То есть, это стремление государства заранее подготовить внутреннее право к ратификации того или иного международного документа. Например, как раз сейчас предлагается ратификация конвенции о частных службах занятости, которые регулируют, в том числе, вопросы лизинга трудящихся. Очень интересен тот факт, что последовательно в российском трудовом праве появляются нормы, пусть пока отрывочные, но, тем не менее, появляются, по которым можно проследить, каким именно образом возникают идеи об имплементации этих норм. Далее речь идет об учете замечаний надзорных органов МОТ, в связи с представлением периодический докладов правительств, включение в текст национальных законов и, конечно же, использование текстов международных актов по труду в процессе ведения коллективных переговоров и заключения коллективных договоров и соглашений.
