Оплата труда учителей государственных и муниципальных школ: проблемы федерального правового регулирования
Основная проблема оплаты труда учителей школ состоит в том, что действующими правовыми актами федерального уровня установлена прямая зависимость размера заработной платы учителя от количества проведенных им уроков, а другая педагогическая и непосредственно связанная с ней работа, входящая в его трудовые обязанности, не нормируется, не учитывается и не оплачивается. Созданная в последние годы законодательная база, казалось бы позволяющая вводить справедливые системы оплаты труда, основанные на принципах трудового права, не может использоваться в полной мере ввиду того, что урочная нагрузка учителя относится к рабочему времени и регулируется своеобразными, во многом противоречащими трудовому законодательству правилами, прописанными в системе подзаконных правительственных и ведомственных актов.
Парадоксальность правового регулирования оплаты труда учителей состоит в том, что несмотря на законодательное провозглашение сокращенной продолжительности рабочего времени учителя (не более 36 часов в неделю), система федеральных правительственных и ведомственных актов, продолжая традицию советского права, легализует положение, когда урочная нагрузка учителя – практически единственное основание оплаты его труда, – не лимитируется (так же, как и все другое его рабочее время). В частности, действующими правовыми актами Правительства РФ и Минтруда РФ установлено, что «преподавательская работа сверх установленной нормы часов за ставку оплачивается в одинарном размере» и что «педагогическая работа в одном и том же учреждении не является совместительством»[1]. Эти нормы эффективно исключают применение определенной законом сокращенной продолжительности рабочего времени для учителей, а равно и применение других законодательных ограничений, установленных для совместительства, для сверхурочных работ. Фактически сейчас размер зарплаты и продолжительность рабочего времени учителя определяются его физическими возможностями и наличием уроков в школе, где он работает.
Социально-экономический контекст
Актуальность изменения системы оплаты труда учителей школ обусловлена не только значимостью образования для развития страны, обеспечения ее конкурентоспособности, но и величиной сектора образования. По консолидированным расходам бюджетов и другим показателям сфера образования занимает лидирующее положение среди других социальных отраслей. Так, количество работников в системе образования составляет около 5,8 миллионов человек (из них почти половина – в школьном образовании). Отрасль образования является одним из крупнейших работодателей (для сравнения: в здравоохранении – 4,0 миллиона, в культуре и искусстве – 0,57, в науке – 0,5 миллионов занятых).[2]
По данным социологических исследований, проведенных в 2003 году Минобразованием России и в 2006 году Аналитическим центром Ю. Левады (всего в более чем 30 субъектах РФ), средняя по России рабочая занятость учителя составляет более 60 часов, средняя урочная нагрузка – 24 урока в неделю[3] при официальной норме соответственно 36 и 18 часов. Набирая по возможности больше уроков, учитель пытается обеспечить себе более высокую зарплату по сравнению с установленными «нормами за ставку заработной платы». Многие учителя школ выполняют урочную нагрузку в объеме 1,5-2 норм за ставку, наблюдаются случаи, когда объем учебной нагрузки учителя превышает 3 нормы за ставку заработной платы (до 62 аудиторных тарифицируемых занятий в неделю)[4]. При этом вся педагогическая работа учителя в той же школе выполняется в рамках основного трудового договора, без оформления совместительства или совмещения должностей, увеличения объема выполняемых работ и сверхурочной работы, предусматривающей полуторную или двойную оплату труда в зависимости от числа часов переработки.
Система оплаты труда учителей как фактор перегрузки обучающихся
Количество оплачиваемых часов уроков в школе определяется федеральным Базисным учебным планом (БУП), который распределяет часы по предметам и классам (годам обучения) в объемах, полностью исчерпывающих допустимую гигиеническими нормами (СанПиН) нагрузку обучающихся, а в ряде случаев и выходящих за пределы, разрешенные нормами СанПиН[5].
Стремление иметь как можно больше уроков в школе выражается в том, что российские школьники 5-9 классов (основная школа) имеют урочную загруженность до 100 часов в год больше, нежели такие же учащиеся в большинстве экономически развитых стран. В докладе Общественной палаты РФ за 2007 год в связи с этим отмечается: «Российская школа «славится» очень высокой учебной нагрузкой. Давно установлена связь этого фактора с уровнем заболеваемости учащихся (за последнее пятилетие он поднялся на 21 %...)… так что «практически здоровыми» ныне признается не более четверти школьников»[6]
Было бы упрощением считать, что перегрузки детей – это следствие только федерального базисного учебного плана, а не системы оплаты труда учителей. При конструировании базисного плана учитывается именно то обстоятельство, что зарплата учителя начисляется за урочные часы[7].
Например, этот фактор оказался определяющим, когда на совместном заседании коллегии Минобразования РФ и Президиума Российской академии образования готовился проект ныне действующего федерального Базисного учебного плана, предлагавший учебный план начальной школы в расчете на 5-дневную учебную неделю. Расчет показал, что при 6-дневке ограничения санитарных правил и норм (СанПиН) дают возможность преподавания 3210 учебных часов, а при 5-дневке – только 2904. Упразднение учебной 6-дневки лишило бы учителей начальной школы примерно 10% уроков и соответственно 10% заработка. В результате был одобрен проект БУП с 6-дневкой и утвержден приказом Минобразования России от 15.03.2004 г., что послужило причиной для многих нежелательных явлений (дети 1-4 классов учатся по субботам, получают домашние задания на воскресенье и не имеют ни одного выходного дня, а родители не могут даже раз в неделю вывезти детей на отдых). Очевидно, решение было принято в связи с действующей системой оплаты труда по принципу «рубли – за урочные часы»[8].
Фактическое дестимулирование качества работы
Система оплаты труда учителей в сочетании с действующей моделью базисного учебного плана экономически мотивирует школы и учителей увеличивать объем урочных часов. Чем больше урочных часов оказывается в рабочем плане школы, тем больший объем средств может быть направлен на оплату труда учителей. А снижение объемов урочных часов – как по школе в целом, так и по отдельным предметам – ведет к пропорциональным уменьшениям оплаты труда (по школе в целом или по тому или иному учебному предмету). При этом переход на нормативно-подушевое финансирование, предусматривающее расчет финансовых ассигнований конкретной школе по количеству обучающихся, не может повлиять на правила оплаты труда педагогов, зарплата которых по-прежнему рассчитывается по числу проведенных уроков.
Действующая система оплаты труда де-факто работает на понижение качества образования. При учебной нагрузке свыше установленных норм за ставку для учителя становится затруднительным (или вовсе невозможным) выполнение внеурочной неоплачиваемой педагогической работы, крайне значимой для обеспечения высокого качества образования: это – дидактическая подготовка к каждому уроку, индивидуальная работа с обучающимися, воспитательная работа (кроме работы учителей – классных руководителей, получающих доплату), диагностическая работа, педагогическая помощь родителям и многое другое (подробнее см. ниже), несмотря на то обстоятельство, что такая работа предусмотрена в должностных обязанностях каждого учителя нормативными документами Минобрнауки РФ, квалификационной характеристикой и другими официальными документами.
Подкрепление негативных макропоказателей школьной экономики
Система оплаты труда учителей закрепляет проблемные макропоказатели школьной экономики. Федеральный Базисный учебный план предопределяет расчет уроков по фиксированным «классам-комплектам» (классам с утвержденным списочным составом учащихся). Чем больше утверждено классов-комплектов в школе, тем больше уроков. В росте числа классов-комплектов заинтересованы и учителя и администрация школы, разными способами пытающаяся сформировать больше классов. Соответственно уменьшается наполняемость классов. В результате в стране очень низкое соотношение числа учеников на 1 учителя. Оно составляет около 11 : 1, чего не могут позволить себе даже богатые страны, где это соотношение ~ 15 : 1.
В школьной системе закреплена парадоксальная ситуация: «много учителей на низкой зарплате». А школа, в известном смысле, приняла на себя функции органов социального обеспечения, что препятствует процессам обновления и омоложения учительского корпуса.
Неопределенность норм федерального законодательства
Начиная с 2003 года принятием изменений и дополнений в федеральное законодательство и ряда федеральных законов практически сформирована необходимая законодательная база для введения новой отраслевой системы оплаты труда учителей[9]. За исключением введения уникального механизма финансирования муниципальных школ субвенциями из бюджетов субъектов федерации и поправок в Закон РФ «Об образовании», новые нормы федерального законодательства, регулирующие оплату труда, носят общий характер и должны рассматриваться в системной связи как со специальными нормами законодательства об образовании, так и с действующими федеральными подзаконными правительственными и ведомственными нормативными правовыми актами, прямо регламентирующими рабочее время и оплату труда учителей. Анализ существующей законодательной базы указывает на наличие несогласованностей норм об оплате труда, расположенных в разных законодательных актах.
Соответственно распределению полномочий между уровнями государственной власти и самоуправления в РФ подавляющая часть общеобразовательных школ страны по своему статусу являются муниципальными учреждениями (муниципалитетов «1-го уровня» – муниципальных районов и городских округов). Специальные (коррекционные) школы, кадетские, нахимовские и другие военизированные школы, школы для одаренных детей, некоторые другие школы, а также школы городов-субъектов РФ (Москвы и Санкт-Петербурга) имеют статус государственных учреждений. Оплата труда работников государственных и муниципальных учреждений регулируется помимо Трудового кодекса РФ нормами федеральных законов о субъектах федерации и о местном самоуправлении [10], Бюджетного кодекса РФ и, в отношении образовательных учреждений, Закона РФ «Об образовании». Нормы разных законов несбалансированны и плохо согласуются между собой, что вызывает правовую неопределенность при их интерпретации и применении.
В частности, по общему правилу ст. 135 ТК РФ и по специальному правилу для государственных и муниципальных учреждений ст. 144 ТК РФ предусматривается установление систем оплаты труда «коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами». Трудовой кодекс фактически уполномочивает работодателя (в нашем случае – саму школу) устанавливать систему оплаты труда (локальным актом или коллективным договором), либо территориальную организацию отраслевого профсоюза и местную администрацию (совместно) путем заключения соглашения на муниципальном уровне между органом местного самоуправления – представителем школ (как работодателей) и отраслевым профсоюзом на территории муниципалитета, как представителем работников школ.
Иную норму по этому же вопросу содержит пункт 2 ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым муниципалитетам предоставлено полномочие «самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников муниципальных учреждений». Аналогичная формулировка применяется и в ст. 86 Бюджетного кодекса РФ.
Очевидно, понятия «система оплаты труда» и «размеры и условия оплаты труда» не тождественны. Однако чрезмерно детальное определение размеров и условий оплаты труда практически означало бы установление системы оплаты труда в том смысле, который вытекает из описания систем оплаты труда второй части ст. 135 ТК РФ. Представляется, что органы местного самоуправления могут использовать предоставленное им полномочие лишь с учетом нормы ТК РФ, наделяющей правами работодателей и представителей работников по установлению систем оплаты труда, т.е. правомочны устанавливать «рамочные» размеры и условия оплаты труда, позволяющие школам и коллективам работников детализировать их в локальных актах, коллективных договорах. Другой допускаемый ТК РФ вариант – это заключение местной администрацией территориального соглашения с отраслевым профсоюзом, которым может быть установлена единая система оплаты труда для всех подведомственных местной администрации школ.
Вызывает также затруднения интерпретация подпункта 10 п.2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» в редакции от 22.08.2004 г. (№ 122-ФЗ), в соответствии с которым «установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премирования» отнесено к компетенции образовательного учреждения. Формулировка фактически охватывает понятие системы оплаты труда. При этом принцип автономности образовательных учреждений (п. 6 ст. 2 Закона РФ «Об образовании») распространяется также на кадровую, финансовую, хозяйственную деятельность (п. 1 ст. 32 Закона РФ «Об образовании») и позволяет утверждать, что закрепленная законом за образовательным учреждением компетенция должна носить исключительный характер и не должна осуществляться иными лицами или органами, не относящимися к органам управления учреждением. Кроме того, с точки зрения принципов коллизионного права нормы Закона РФ «Об образовании» следует рассматривать как специальные нормы, имеющие приоритет над общими нормами. Вопрос о правомочии образовательного учреждения по самостоятельному установлению системы оплаты труда остается спорным. Практика же реализации Комплексного проекта модернизации образования в 31 субъекте Российской Федерации (одним из основных направлений проекта является введение новой системы оплаты труда учителей) показывает, что муниципальные органы в соответствии с рекомендациями органов государственной власти субъектов федерации принимают правовые акты, жестко определяющие размеры и условия выплаты базовой (основной) и компенсационной части зарплаты учителей подведомственных школ, а также показатели для выплаты стимулирующей части зарплаты. Школы принимают свои положения об оплате труда в соответствии с муниципальными актами, практически дублируя их. При этом самостоятельно школы распределяют лишь фонд стимулирующей части оплаты труда с обязательным участием школьного органа общественного самоуправления (совета школы), в котором состоят помимо участников образовательного процесса также кооптируемые представители местного сообщества.
В отношении государственных общеобразовательных школ, которых по количеству во много крат меньше, чем муниципальных школ, аналогичными полномочиями определять размеры и условия оплаты труда работников наделены органы государственной власти субъектов федерации на основании Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 85 Бюджетного кодекса РФ.
Общая норма четвертой части ст. 144 Трудового кодекса РФ предусматривает обеспечение выплаты базовых должностных окладов и базовых ставок заработной платы муниципальными учреждениями за счет средств местных бюджетов. Однако для муниципальных общеобразовательных школ установлен особый порядок финансирования оплаты труда работников: Федеральным законом № 184-ФЗ предусматривается перечисление субвенций на оплату труда работников муниципальных школ из бюджета субъекта федерации в местный бюджет, что дает право субъекту федерации устанавливать «минимальные социальные стандарты и другие нормативы» расходов бюджета, в том числе нормативы расходов на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений. Норма о порядке финансирования оплаты труда работников муниципальных школ за счет бюджета субъекта федерации продублирована в пункте 6.1. ст. 29 Закона РФ «Об образовании».
Следует отметить некорректную формулировку ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, препятствующую введению новых систем оплаты труда. В соответствии с этой статьей органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления при издании правовых актов, определяющих вновь размеры и условия оплаты труда работников (включая надбавки и доплаты) государственных и муниципальных учреждений, не вправе снижать размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), предусмотренные по состоянию на 31 декабря 2004 года. Ошибкой законодателя, на наш взгляд, здесь является использование слов "снижать … условия оплаты труда". Ссылаясь на эту формулировку сторонники сохранения старой системы оплаты труда утверждают, что введение новых систем незаконно, поскольку даже при повышении заработной платы новые системы оплаты труда не могут сохранить прежние условия, например, право учителя на «безразмерную» урочную нагрузку или право на оплату по одинаковым нормам независимо от количества обучающихся в классе (от интенсивности работы).
На практике вопрос чаще сводится к «неухудшению» условий оплаты труда, что представляется более правильной трактовкой этой нормы закона. Так, многие субъекты федерации при введении новых систем оплаты труда издают рекомендации просчитывать зарплату работника по старым и по новым правилам расчета с целью сравнения. Кроме того, об изменении системы оплаты труда работник уведомляется не позднее, чем за два месяца до ее введения и должен дать свое согласие. Тем не менее, вопрос о «снижении условий» остается неразрешенным и относится к числу так называемых нормативных рисков при введении новых систем оплаты труда, т.е. рисков судебной отмены в случае обращения в суд заинтересованных лиц.
В целом, по нашему мнению, несогласованность норм федерального законодательства, относящихся к оплате труда учителей школ, скорее относится к области истолкования и применения закона, на практике разрешима и не так принципиальна как проблема, создаваемая сохранением устаревших подзаконных актов федерального правительства, Минобрнауки РФ и Минтруда РФ, обеспечивающих консервацию традиционной системы оплаты труда учителей.
Оплата труда и федеральное регулирования рабочего времени учителя
Несмотря на наличие достаточной законодательной базы для введения новых систем оплаты школами, органами местного самоуправления, субъектами федерации, при установлении новых систем оплаты труда они вынуждены руководствоваться предписаниями федеральных актов, формально относящимися к регламентации рабочего времени учителей, но фактически предопределяющими оплату их труда по поурочному принципу. Заработная плата прямо связана с нормированием и учетом рабочего времени, поэтому «завершенность» федеральному регулированию оплаты труда учителей придают именно правила определения их рабочего времени.
Пунктом 6 ст. 55 Закона РФ "Об образовании" предусматривается, что «учебная нагрузка педагогического работника образовательного учреждения, оговариваемая в трудовом договоре (контракте), ограничивается верхним пределом, определяемым типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида». Таким образом, законодатель определил, что (а) должен существовать верхний предел учебной нагрузки учителя и (б) что это предел должен устанавливаться типовым положением об образовательном учреждении.
Тем не менее, действующим Типовым положением об общеобразовательном учреждении (ПП РФ от 19.03.2001 г., № 196) для работников школы не предусмотрены ограничения объема учебной нагрузки и не определен верхний предел учебной нагрузки для учителя. В пункте 66 названного Типового положения записано, что «объем учебной нагрузки (педагогической работы) педагогических работников устанавливается исходя из количества часов по учебному плану и учебным программам, обеспеченности кадрами, других условий работы в данном общеобразовательном учреждении». Содержательный мотив неисполнения нормы закона очевиден – сохранить возможность для установления неограниченного объема урочной нагрузки.
Статья 333 («Продолжительность рабочего времени педагогических работников») Трудового кодекса РФ предусматривает, что «для педагогических работников устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени не более 36 часов в неделю». Часть 3 статьи 333 ТК РФ уполномочивает Правительство РФ определять «продолжительность рабочего времени (нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы)». Согласно общепринятым принципам толкования наименование правового акта (в т.ч. наименование статьи правового акта) определяет и ограничивает предмет его регулирования. Из наименования и текста ст. 333 видно, что данная законодательная норма определяет именно продолжительность рабочего времени педагогов, но не принципы оплаты их труда. Однако Постановление Правительства РФ от 03 апреля 2003 г. № 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников», принятое на основании указанного полномочия, выходит за пределы предмета регулирования.
Постановление № 191 вводит сомнительное понимание «нормы часов педагогической работы»: для учителя норма часов педагогической работы за ставку заработной платы определяется как норма «преподавательской работы» или «уроков (занятий)» с оговоркой, что это лишь часть педагогической работы. (Для сравнения, согласно этому же постановлению продолжительность рабочего времени преподавателей вузов и ИПК «включает преподавательскую (учебную) работу, воспитательную, а также другую педагогическую работу, предусмотренную должностными обязанностями…»)[11]. Очевидно, что в Постановлении № 191 различается преподавательская (уроки, занятия, учебная работа) и другая педагогическая работа. Но также очевидны расхождения с законом. Несоответствие правительственного нормативного акта закону нуждается в судебной оценке. Практический же результат терминологических расхождений таков, что учителю платят только за урочную часть рабочего времени, а другая работа по должности учителя не нормируется, не учитывается и не оплачивается (за исключением проверки письменных работ учащихся по нескольким предметам, классного руководства и заведования учебным кабинетом, мастерскими, выполнямых далеко не всеми учителями).
Отказ в федеральных подзаконных актах от учета, нормирования и оплаты всей работы учителя противоречит нормам ст.ст. 91 и 159 Трудового кодекса РФ, устанавливающим обязанность работодателя «вести учет времени, фактически отработанного каждым работником» и гарантирующим «государственное содействие системной организации нормирования труда» и «применение систем нормирования труда».
Более того, вопреки требованию ст. 333 ТК РФ установленная Постановлением № 191 норма 18 (20) часов уроков за ставку заработной платы фактически никак не определяет продолжительность даже урочной (преподавательской) работы учителя. Эта норма часов используется исключительно лишь для расчета заработной платы, и такое назначение «нормы часов» прямо обусловлено другими правовыми предписаниями этого постановления. В частности, примечанием 2 к пункту 2 Приложения к Постановлению № 191 предусматривается, что часы «педагогической работы» сверх нормы за ставку оплачиваются в одинарном размере. Таким образом, регулирование рабочего времени заменяется установлением правила оплаты труда.
Во исполнение указанного правила (о возможности работать сверх нормы часов за ставку и об оплате такой работы в одинарном размере) Минтруд России (на основании уполномочения постановлением Правительства РФ от 04.04.2003 г. № 197) своим постановлением от 30.06.2003 г. № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры» снимает ограничения по совместительству в отношении педагогических работников, работающих в том же образовательном учреждении для детей, и объявляет, что работа в том же образовательном учреждении сверх нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы не считается совместительством и даже «не требует заключения (оформления) трудового договора» (пункт 2, подпункты «е» и «з»). Другими словами – это обычная работа по основному трудовому договору без каких-либо лимитов, ограничений и дополнительного оформления.
Оплачиваемые и неоплачиваемые виды работы учителя
Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих оплату труда учителей школ, позволяет сделать вывод, что федеральное подзаконное регулирование избирательно и противоречиво.
Для ППС вузов и ИПК педагогическая работа определена в объеме 36 часов в неделю, в которую включается вся работа: аудиторные занятия и внеаудиторная работа. В условных часах учитывается и нормируется проверка и перепроверка письменных работ и домашних заданий; индивидуальные консультации; собеседования; прием зачетов, экзаменов; рецензирование, экспертирование; научное руководство; руководство производственной, преддипломной и индивидуальной практикой; проведение выездных занятий на предприятиях; участие в конференциях, деловых играх, тематических дискуссиях и т.д. В индивидуальных планах учитывается научно-методическая, исследовательская, организационная работа. Аудиторная работа преподавателя жестко лимитирована верхним пределом 900 (в ИПК – 800) часов в год, а вузам (ИПК) предоставлено право устанавливать свои нормы аудиторной работы ППС при условии, что они не будут превышать федеральную норму 900 (800) часов в год.
Для учителей школ определен объем урочной работы 18 (20) часов уроков (занятий) фактически только для расчета зарплаты. При этом возможно больший, чем у ППС вузов и ИПК, объем внеаудиторной работы учителя в расчет зарплаты не входит, никакая внеаудиторная работа в часах не учитывается. Учителю школы предоставлено право на безграничную учебную нагрузку. Школа не вправе устанавливать свои предельные нормы учебной нагрузки и должна при распределении нагрузки исходить из обеспеченности кадрами, количества часов по учебному плану и «других условий». Поскольку вся преподавательская работа выполняется учителем в рамках основного трудового договора, изменение (например, уменьшение) объема учебной нагрузки с точки зрения трудового законодательства требует согласия работника (ст. 72 ТК РФ – изменение определенных сторонами условий трудового договора), и администрация школы вынуждена из года в год сохранять объем нагрузки каждого учителя.
Постановлением № 191 для учителей школ предусматривается, что норма их преподавательской работы является «нормируемой частью педагогической работы» (пункт 2 Приложения к постановлению). По этой формулировке можно было бы с одинаковым основанием заключить либо что другая часть педагогической работы является ненормируемой, либо что другая часть педагогической работы также является нормируемой.
Последний вывод поддерживается ст.ст. 91 и 159 ТК РФ, требующими учитывать фактическое отработанное время и применять нормирование труда. Однако Минобрнауки России, Минздравсоцразвития РФ и отраслевые профсоюзы придерживается иного мнения.
В частности, приказом Минобрнауки России от 27.03.2006 г. № 69 «Об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха педагогических и других работников образовательных учреждений», согласованным с Минздравсоцразвития РФ и тремя отраслевыми профсоюзами, утверждено Положение с одноименным названием. В Положении объявляется, что выполнение педагогической работы учителями «характеризуется наличием установленных норм времени только для выполнения педагогической работы, связанной с преподавательской работой» (пункт 2.1.); «нормируемая часть рабочего времени…включает проводимые уроки (учебные занятия)» (пункт 2.2.).
Далее в пункте 2.1. Положения предусматривается, что выполнение «другой части педагогической работы… осуществляется в течение рабочего времени, которое не конкретизировано по количеству часов». В пункте 2.3. это сомнительное с точки зрения трудового законодательства правовое установление объясняется следующим образом: «другая часть педагогической работы…, требующая затрат рабочего времени, которое не конкретизировано по количеству часов, вытекает из должностных обязанностей». Таким образом, учителю вменяются обязанности, которые не нормируются, не оплачиваются, но требуют затрат его времени. Вероятно, от выполнения таких обязанностей учитель будет по возможности уклоняться. Практика свидетельствует о том, что учителя выполняют такие неоплачиваемые обязанности как дежурства по школе, участие в общешкольных мероприятиях, посещение педсоветов и методических объединений, поскольку это легко контролируется администрацией. Работы же, выполнение которых не контролируется, предположительно выполняются не в должном объеме.
В пункте 2.3. Положения дается нереально широкий перечень таких ненормируемых и неоплачиваемых работ, «вытекающих из должностных обязанностей». В сокращенном виде это:
выполнение обязанностей, связанных с участием в работе педагогических, методических советов, с работой по проведению родительских собраний, консультаций, оздоровительных, воспитательных и других мероприятий;
организация и проведение методической, диагностической и консультативной помощи родителям;
подготовка к работе по обучению и воспитанию обучающихся, изучение их индивидуальных способностей, интересов и склонностей, семейных обстоятельств и жилищно-бытовых условий;
периодические кратковременные дежурства в период образовательного процесса в целях подготовки к проведению занятий, наблюдения за выполнением режима дня, обеспечения порядка и дисциплины в течение учебного времени, в том числе во время перерывов между занятиями, устанавливаемых для отдыха обучающихся различной степени активности, приема ими пищи…
Пунктом 2.3. Положения предусмотрены также «дополнительно возложенные на педагогических работников обязанности» – «классное руководство, проверка письменных работ, заведование учебными кабинетами и др.». Эти обязанности выполняют не все учителя, за их выполнение производится доплата. Однако время выполнения таких обязанностей также не нормируется. Так, например, доплаты за проверку письменных работ (тетрадей) действующей до сих пор Инструкцией о порядке исчисления заработной платы работников просвещения (утв. приказом Министерства просвещения СССР от 16.05.1985 г. № 94, п.п. 62-64) предусмотрены для учителей 1- 4 классов, учителей русского языка и литературы, математики и иностранного языка. Выполнение обязанности по проверке письменных работ учащихся специфично и характерно: учитель должен проверить письменные работы в жестко установленный срок, но насколько тщательно – это во многом зависит от усмотрения учителя (кроме учителей начальных классов, которым приходится исправлять все ошибки в тетради ученика и показывать правильные прописи). Затраты времени на проверки тетрадей не нормируются, но известно, что некоторые учителя выполняют эту работу в ночное время.
Многие из указанных выше оздоровительных, воспитательных и других мероприятий, участие в которых является обязанностью учителя, осуществляются в выходные и нерабочие праздничные дни. Законом (ст. 153 ТК РФ) в этих случаях предусматривается оплата работы не менее чем в двойном размере. Однако в связи с фактическим запретом упомянутым выше приказом Минобрнауки РФ «конкретизировать в часах» «другую» педагогическую работу, работодатели (школы) лишены возможности исполнять это требование закона, а учителя вынуждены «по желанию работника» (часть 3 ст. 153) просить о предоставлении другого дня отдыха. Предоставление другого дня отдыха учителю возможно лишь в каникулы, время которых оплачивается по ранее рассчитанной в соответствии с количеством уроков зарплате. При этом формально нарушается правило ст. 153 ТК РФ о том, что в случае предоставления другого дня отдыха этот день оплате не подлежит. Ситуация фактически не имеет легализованного способа решения, поскольку отдельно оплатить работу учителя в выходной или праздничный день нельзя по причине невозможности расчета такой оплаты.
Подводя итоги, можно констатировать, что предположительно основанное на законе федеральное правительственное и ведомственное регулирования, относящиеся к оплате труда учителей, на деле содержат условия, препятствующие исполнению норм федерального законодательства.
Предложения по изменению федеральной нормативной базы
Для нормализации сложившего положения с оплатой и учетом рабочего времени учителей государственных и муниципальных школ рекомендуется:
- привести в соответствие со ст. 333 ТК РФ постановление Правительства РФ от 03 апреля 2003 г. № 191, предусмотрев в нем продолжительность рабочего времени учителя, включающую всю педагогическую работу, а не только преподавательскую;
- исполнить требование пункта 6 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» и части 2 ст. 333 ТК РФ об ограничении учебной нагрузки педагогических работников образовательных учреждений верхним пределом и предусмотреть право общеобразовательного учреждения определять объем учебной нагрузки учителя в пределах лимитов, установленных типовым положением. Это требует принятия постановления Правительства РФ о внесении изменений в пункт 66 Типового положения об общеобразовательном учреждении;
- предусмотреть в Типовом положении об общеобразовательном учреждении обязанность работодателя учитывать и нормировать все виды работы учителей, возможно, по аналогии с нормированием труда ППС вузов;
- признать утратившими силу подпункты «е» и «з» пункта 2 постановления Минтруда от 30.06.2003 г. № 41, содержащие правило о том, что педагогическая работа в том же образовательном учреждении сверх нормы не является совместительством и не требует заключения трудового договора;
- привести в соответствие с трудовым законодательством приказ Минобрнауки России от 27.03.2006 г. № 69 в части не соответствующего требованиям законодательства отказа от нормирования всей работы учителя.
[1] См. примечание 2 к пункту 2 Приложения к постановлению Правительства РФ от 03.04.2003 № 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников; и подпункт «е» п. 2 постановления Министерства труда и социального развития РФ от 30.06.2003 г. № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских фармацевтических работников и работников культуры».
[2] В.Е. Гимпельсон, А.Ю. Ощепков. Рынок труда и занятости в секторе образовательных услуг. «Вопросы образования». М.: 2005, № 4 с. 91
[3] См. Г. Монусова. Сколько «стоит» школьный учитель? Аналитический центр Ю. Левады. «Вестник общественного мнения». М.: 2007 г., № 2
[4] Там же
[5] См. Сборник учебно-методических материалов по проекту «Развитие дополнительного образования детей в условиях снижения нагрузки учащихся и совершенствования системы оплаты труда. М.: Центр социальных исследований и инноваций. 2005 г. с. 40-41
[6] «Образование и общество. Готова ли Россия инвестировать в свое будущее?». Доклад Общественной палаты Российской Федерации. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ. 2007 г., с.18
[7] В настоящее время разрабатывается новый федеральный базисный учебный план в рамках проекта федерального государственного стандарта общего образования «второго поколения», который, предположительно, может быть введен в течение ближайших лет. Повлияют ли на новый базисный учебный план «траншированные» профессиональные интересы – вопрос ближайшего будущего.
[8] Совместное заседание Коллегии Минобразования России и Президиума Российской академии образования от 23.12.2003 – см. материалы федеральной рабочей группы по проекту «Концепция штатно-окладной системы оплаты труда учителей». М.: ГУ-ВШЭ. Март 2004 г.
[9] См. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Трудовой кодекс РФ в редакции федерального закона от 30.06.2006 г. № 90-ФЗ.
[10] Федеральный закон от 06.10.2003 г № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
[11] см. пункты 1 и 2 приложения к постановлению Правительства РФ от 03 апреля 2003 г. № 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников» и примечания к этим же пунктам.
