ТЕМА ДОКЛАДА: «ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА ЕКАТЕРИНЫ II».
Используемая литература:
1. Быстренко В. И., История государственного управления и самоуправления в России;
2. Вернадский Г. В., История права;
3. Владимирский-Буданов М. Ф., Обзор истории русского права;
4. Еремян В. В., Местное самоуправление в России (XII-начало XX вв.);
5. Ключевский В. О., Курс русской истории;
6. Кутафин О. Е., Лебедев В. М., Семигин Г. Ю. Судебная власть в России: история, документы;
7. Каменский А. Б., От Петра I до Павла I: реформы России XVIII века;
8. Павленко Н. И., Екатерина Великая;
9. Чистяков О. И., История отечественного государства и права. Ч 1;
10. Чистяков О. И., Российское законодательство X-XX века. Т 5.
11. РАН, Власть и реформы. От самодержавной к советской России;
Цели и задачи:
Рассмотреть эволюцию развития местных органов управления и самоуправления. Проанализировать стадии развития местных органов власти, объяснить политику государства по отношению к местному управлению и выяснить степень их эффективности.
Основная часть:
МЫСЛЬ О РЕФОРМЕ. В историографии, особенно советской, закрепилось мнение, что губернская реформа 1775 года вызвана событиями Пугачёвщины, некой главной ответной мерой правительства на крестьянскую войну. Действительно, преступная бездеятельность, халатность и коррумпированность местных органов власти показали сою неисправность, не сумев ни предупредить, ни вовремя погасить пугачевского пожара. Кстати, императрица осуждала не систему, а её недостойных представителей, отличавшихся злоупотреблениями властью. Однако реформа готовилась заранее - еще в инструкции губернаторам 1764 г. она признала губернии такими частями государства, "которые более всего исправления требуют", и обещала со временем приняться за это дело. Определяющая мысль устава – губернатор – высшая ступень областной администрации, он представитель верховной власти на месте и является «хозяином» и «опекуном» вверенной ему губернии. Притом все представленные в Комиссии 1767 г. сословия так настойчиво и единодушно заявляли желание ведать свои дела своими выборными... Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародование 7 ноября 1775 года «Учреждение для управления губернии».
«УЧРЕЖДЕНИЯ»: ОПИСАНИЕ, ИСТОЧНИКИ, СОСТАВИТЕЛИ. «Учреждения» состоят из 2-х актов, или из 2-х частей, изданных в разные годы, но включённых в Полное собрание законов Российской империи под одним номером. Первая часть была издана в 1775, вторая – 4 января 1780 году – впервые стали единым полноценным законодательным актом, который подробно регламентировал всю систему местных органов управления и суда, их формирование, компетенцию, деятельность; кроме того, он был тесно связан с реалиями, намечает конкретные пути и методы реализации устанавливаемых норм. С заявлением Екатерины II, что «Учреждения» составлены ею одной, можно согласиться наполовину. Действительно, весь законодательный акт в оригинале написан рукой императрицы. Не отрицая авторства императрицы, надо отметить, что идейную, теоретическую направленность нормативного акта она заимствовала из 2-х источников: наказов дворянских депутатов в Уложенную Комиссию и записок прожектеров, рекомендовавших «умножить» сеть учреждений и «полицейских надзирателей». Но сколь бы многочисленны ни были источники (2), которыми она пользовалась, сколь бы велико ни было число её советников (к ним относят: Я. Е. Сиверс, А. А. Вяземский, П. Завадский, Г. Ульрих и др.), основная предварительная работа по институциализации реорганизации местных и административных судебных органов была проведена Екатериной II.
СУТЬ РЕФОРМЫ. Манифест 7 ноября 1775 года, которым сопровождалось обнародование «Учреждения», вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:
· Губернии к тому времени представляли слишком обширные административные территории;
· Эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернских чиновников;
· В губернском управлении отсутствовали начала разделения властей и, подчас неоправданно, совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).
На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.
«Учреждения» имеют 2 аспекта: административный (технический) под которым подразумевают структуру губернской и уездной администрации, и социальный, нацеленный на удовлетворение притязаний дворянства, которое было не довольно деятельностью местных властей, а также хотело право широкого участия в уездных органах власти.
Прежде всего Екатерина II ввела новое областное управление. Вместо 20 (по сведениям Еремян В. В. И Ключевского В. О.) – 23 (Павленко Н. И.) обширных губерний (на которые к тому времени была разделена страна) территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Границы прежних губерний и областей, определялись с учётом географических либо исторических условий и особенностей. В основу нового губернского деления было положено количество проживающего на определённой территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные округа с населением 300 - 400 тысяч жителей. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы – уезды с население 20-30 тысяч человек. Провинция исчезала. Подобный критерий деления территории тоже имел недостатки: не учитывались особенности экономики региона, его тяготение к издавна сложившимся торгово-промышленным и административным центрам, игнорировался национальный состав населения. Новое деление было основано на компромиссе двух тенденций – централизации и децентрализации управления, причём местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права. Действительно, по крайней мере на первый взгляд, в ходе реформы происходило дельнейшее перераспределение властных полномочий между центром и регионами в пользу последних, однако степень самостоятельности местных органов управления оставалась крайне ограниченной, вся их деятельность была строго регламентирована, все принципиальные решения политического характера по-прежнему принимались в центре и именно там назначался и отчитывался глава губернии, подчинённый непосредственно самодержцу. Ни один из вновь создаваемых органов исполнительной власти или самоуправления не имел право устанавливать на своей территории какие-либо законы или правила, вводить собственные налоги и пр. Все они должны были действовать строго по единым законам, разрабатываемым в центре.
Говоря о реформировании системы губернского управления, следует подчеркнуть, что все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь унифицированное административное и судебное устройство. Все должностные лица и учреждения местной администрации подразделялись на три основные группы:
► Административно-полицейская включала в себя губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения, в уезде – земского исправника, членов Нижнего земского суда и городничего.
Систему органов губернской администрации составляли следующие органы: губернское правление (осуществляло 2 основные функции: 1) исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти); 2) распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера)) возглавлялось генерал-губернатором или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием императрицы. Он начальствовал над двумя-тремя губерниями, являлся надзирателем за исполнением законов и обязанностей должностных лиц, в его распоряжении находились полиция, гарнизон, а также полевые войска, дислоцированные на территории наместничества. В его обязанности также входила забота о своевременном сборе податей и рекрутов. Наместник имел право, приезжая в одну из столиц, заседать в Сенате при обсуждении вопросов его наместничества. Губернатору подчинялись все правительственные учреждения губернии, а также сословные суды. В финансовых вопросах ему помогал вице-губернатор, а в контроле за исполнением законов – губернский прокурор и стряпчие. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т.д.
Под контролем генерал-губернатора действовало 3 вида местных учреждений – административного, финансового и судебного характера. Админ. и фин. действовали в губернии, судебные – в уезде.
Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по 2 губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласится с их мнением, и в этом случае они обязаны были исполнять решение главы местной администрации.
Уездная администрация находилась в руках дворян. Высшим уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и 2-х заседателей, избранных местными помещиками. Все эти лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства; следил за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической благонадёжностью обывателей уезда; производил предварительное следствие, действуя при этом «ревностно, с осторожной кротостью, доброхохотством и человеколюбием к народу». Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению. Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением уездного города, который находился в компетенции городничего (или коменданта).
Для управления учебными заведениями, больницами, сиротскими домами и другими благотворительными учреждениями был образован приказ общественного призрения – наиболее яркое проявление политики просвещённого абсолютизма. Председательствовал в приказе сам губернатор.
► Вторую строку в системе губернских учреждений составляли финансово-хозяйственные органы: казённая палата в губернии, казначейство – в уезде. Казённая палата, осуществлявшая финансовое управление и ведала государственным имуществом, откупами, продажей соли, доходами и расходами, казёнными сборами, подрядами, постройками, промышленностью и торговлей губернии, проводила учётно-статистическую работу по ревизиям – переписям податного населения. В состав казённой палаты входил вице-губернатор, губернский казначей, и 4 члена – директор экономии, советник и 2 асессора. В подчинении у казённой палаты находились губернское и уездное казначейства, хранившие казённые доходы, а также ведавшие выдачей по распоряжению властей денежных сумм также ие аселениястатистическую работу по ревизиям - переписям нии, кузначейство - в общественного призрения, в уезде - земско.
► Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений: общесословные (палата гражданского и палата уголовного суда в губернии), суды специального назначения (совестный и надворный), сословные губернские и уездные суды. Причём в результате реформирования судебная система стала чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органной.
Высшими губернскими судебными инстанциями стали 2-е палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дала рассматривались по существу. Обе палаты являлись судебно-апелляционными инстанциями, пересматривающие дела нижестоящих судов. Состав палат назначался Сенатом и включал в себя председателя, 2-х советников и 2-х асессоров. Постановление Палат можно было обжаловать в Сенате, но только в том случае, если сумма иска была не менее 500 рублей. В соответствии со ст. 106 и ст. 115 «Учреждений о губерниях» Палаты создавались как органы, тесно связанные с органом отраслевого, судебного управления, как местный отдел этого ведомства: «Палата уголовного суда не что иное есть, как соединённый Юстиц-коллегии департамент», а «Палата гражданского суда не что иное есть, как соединённый департамент Юстиц- и Вотчинной коллегий…».
Ниже судебных органов в губерниях действовали сословные суды, в которых рассматривались как уголовные, так и гражданские дела. Эти судебные учреждения представляли собой исключительно сословные органы: верхний земский суд – для дворянства, ему подчинены уездные суды, Дворянские опеки, земские суды его округа, для которых он выступает апел